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　　原標題：為了化解編制供需矛盾 擴大師資供給的實踐改革及其局限性已勢在必行

　　為了化解編制供需矛盾，各地基于當?shù)氐闹贫缺尘斑M行了一系列擴充教師數(shù)量的改革探索。這些改革從體制內(nèi)外兩個層面進行了體制機制創(chuàng)新，緩解了師資緊張的狀況。但是，這些改革仍存在局限性，難以在更大的范圍推廣。

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　　體制內(nèi)盤活編制指的是基于當前的編制制度框架，在不突破事業(yè)編制總量的限制條件下，統(tǒng)籌調(diào)劑系統(tǒng)內(nèi)當前或未來的編制以擴大教師總量供給的改革。體制內(nèi)盤活編制主要有編制調(diào)劑和編制預支兩種方式。其中，編制調(diào)劑方式又包括教育系統(tǒng)內(nèi)部的教師編制動態(tài)調(diào)劑和事業(yè)單位系統(tǒng)內(nèi)跨行調(diào)劑編制。安徽、福建、江西、廣西、湖南等多個地區(qū)遵循“省級統(tǒng)籌、市域調(diào)劑、以縣為主”的調(diào)配原則，通過跨學段、跨崗位、跨學校、跨區(qū)域互補調(diào)劑教師余缺編制，設置附加編制，預留機動編制等方式動態(tài)調(diào)整教師編制，緩解教師編制總量不足和配置不均的問題；山東、湖北、河北等地通過設置調(diào)節(jié)編制數(shù)、跨系統(tǒng)轉(zhuǎn)崗掛職等方式將回收的事業(yè)余編調(diào)劑至中小學校教師隊伍，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師編制供給。

　　編制預支指的是通過預借（暫借）系統(tǒng)余編或預用未來編制等手段來增加當下的教師數(shù)量，這種改革包括兩種方式。一是臨時性“借編補人”，從由事業(yè)編制總量內(nèi)精簡壓縮和事業(yè)單位改革收回的普通事業(yè)編制或?qū)W校余出來的教師編制建立的周轉(zhuǎn)賬戶中借用臨時性編制，并在規(guī)定時間內(nèi)將所借編制歸還至臨時周轉(zhuǎn)賬戶。如山東、黑龍江、安徽、江西等多個省份的部分地區(qū)探索建立一定規(guī)模的“編制蓄水池”“教職工編制周轉(zhuǎn)池”“教師臨時周轉(zhuǎn)編制專用賬戶”，內(nèi)蒙古由自治區(qū)編辦預借部分編制給各盟市，用于超編、滿編學?；蚱渌聵I(yè)單位補充教師和引進人才，保障各單位臨時急需和階段性用編需求。二是“先用人后補編”，教育部門或?qū)W校在預留的編制控制數(shù)范圍內(nèi)提前公開招聘教師并進行備案，一定期限后或有空編時考核合格教師可自動入編。如江蘇、廣西、湖北、江西等地通過使用“聘用教師控制數(shù)”“備案聘用教師”等方式，為編制緊缺學校增加教師，作為過渡性措施以解決中小學編制總額不足的問題。這些教師雖然屬于編外崗位人員，但其薪酬待遇、職稱評定、醫(yī)療保險等方面待遇與在編人員無差別，可以看作是“預備”在編教師。

　　體制內(nèi)盤活編制加大了教育系統(tǒng)內(nèi)部編制供給。但是，這一改革增加的教師編制數(shù)量有限，難以填補學校編制的巨大缺口，不能持續(xù)性維持編制供需平衡，無法徹底化解編制供需矛盾。第一，這一改革在破解師資供需矛盾中發(fā)揮的作用實為有限。編制能夠調(diào)劑的前提是系統(tǒng)內(nèi)編制結構“有余有缺”，在事業(yè)單位編制普遍“吃緊”的情況下，想要通過余缺互補的方式調(diào)配教師難度較大。即使系統(tǒng)內(nèi)其他事業(yè)單位或者部分學校有條件“擠”出或空出部分編制，可用于調(diào)配的編制數(shù)量也非常有限，能夠用于教育系統(tǒng)的編制數(shù)量則更少。在教師編制缺口越來越大而可調(diào)配余編數(shù)量卻有限的情況下，編制調(diào)劑實質(zhì)是一種“拆東墻補西墻”式的改革，只能夠在一段時間內(nèi)暫時緩解教育系統(tǒng)“缺人缺編”的局面，卻未能從根本上解決教師數(shù)量不足的問題，可見，這種編制改革模式所能發(fā)揮的作用比較有限，并不是一個長期有效的編制供給方式。第二，這一改革易陷入“好借難還”的困境。農(nóng)村教師長期“標準上超編嚴重”，新老更替緩慢，部分地方通過“預支”未來編制來增加供給。如果未來編制缺口更大，那么“預支”編制將難以及時歸還，將導致編制周轉(zhuǎn)通道堵塞，“預備教師”可能面臨無法轉(zhuǎn)正的難題。

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　　由于體制內(nèi)盤活編制存在難以克服的增編局限性，部分地區(qū)開始探索從體制外補充教師，通過購買社會服務的方式聘用編外教師，緩解教師緊缺問題。這種方式可通過教育部門或用人學校直接聘用，或通過向第三方購買教育服務間接聘用等兩種途徑來進行。如北京、陜西、湖北等省份的部分地區(qū)由政府撥款，通過購買社會化服務的方式解決學校安保、宿管員等后勤保障人員配備及工資發(fā)放問題，為鄉(xiāng)村學校專任教師騰讓編制；廣西某區(qū)設立專項資金用于聘請臨時定崗人員，以解決學校女教師扎堆生育時的“產(chǎn)假式”缺崗問題；江西某市委托第三方實行社會化供給中小學工勤人員，嚴禁新增后勤服務人員占用中小學教職工編制。

　　這種從體制外擴充教師數(shù)量的模式創(chuàng)新性地突破了教師編制數(shù)量限制，但需要較強的財力保證，且存在“公平隱患”。第一，編外聘用大量教師對地方財政能力有較高要求，只適用于“缺編但有錢”的地區(qū)，無法在“缺編也缺錢”的地區(qū)大范圍實施。編外教師的聘用及待遇保障所需經(jīng)費較大，對于財力充裕的地區(qū)，地方政府有能力承擔這部分費用，部分地區(qū)甚至能夠通過“高薪用人”的方式吸引優(yōu)秀人才應聘編外教師。然而，對于財力較為薄弱的地區(qū)，地方政府保障現(xiàn)有編制內(nèi)人員經(jīng)費支出已經(jīng)較為吃力，根本無法承擔聘用編外教師的大額支出。即使這些地區(qū)聘用了部分編外教師，受財力限制，也無法保障編外教師的薪資待遇，這對編外教師隊伍的質(zhì)量和穩(wěn)定性都會有很大的影響。第二，編外教師與編內(nèi)教師難以真正實現(xiàn)“同工同酬”。聘用編外教師意味著在一個教育系統(tǒng)內(nèi)同時存在兩種不同身份的教師，這種身份上的不同代表綜合待遇上的差異。有了正式勞務合同，部分地區(qū)編外教師的工資收入已經(jīng)可以達到與在編教師相當，但這并不等同于“同工同酬”。首先，編外教師無法依法依規(guī)享有職稱晉升、教師培訓、教師評優(yōu)評先等“隱性”編制福利，編制身份代表的社會地位及社會認同也不能在編外教師身上體現(xiàn)。這也就意味著，即使編外教師與在編教師的經(jīng)濟福利達到等同，仍然難以實現(xiàn)“同待遇、同發(fā)展、同職業(yè)認同”。其次，編外教師難以與在編教師享受同等的退休福利待遇。以養(yǎng)老為例，企業(yè)單位與事業(yè)單位實行的是不同的養(yǎng)老保險體系。在編教師屬于事業(yè)單位用人，享有事業(yè)單位保險，編外教師屬于企業(yè)單位用人，則只能繳納企業(yè)保險。盡管事業(yè)單位和企業(yè)單位有望實現(xiàn)“并軌”，但從目前來看，機關事業(yè)單位保險與企業(yè)保險繳費仍存在一定差距，退休之后編外教師和在編教師養(yǎng)老保險的待遇可能會有較大差距。

　?。ㄈ┤珕T取消編制

　　為了徹底消除補充教師的各類障礙，有些地區(qū)進行了幅度更大的改革——全員取消編制。2017年，濟南某區(qū)嘗試取消教師編制，實施“崗位全員聘任”制度。隨后，全區(qū)34所學校中有33所學校的1700多名教師遞交了申請，自愿放棄“身份”，納入該區(qū)基礎教育集團進行“崗位”管理，實行檔案工資與實際薪酬相分離、干部人事檔案管理與合同聘任管理相分離的“雙軌運行”管理制度。這種改革由“以編定人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以崗定人”，破解了教師編制管理體制僵化的難題，使師資配置不再受到編制總量的限制，同時打破了體制內(nèi)外教師的身份界限，消除了體制內(nèi)外教師的待遇壁壘。

　　全員取消編制是一種跨越式的改革，如果全面推廣，將對教師的社會地位和職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。第一，這一改革易弱化教師整體崗位吸引力。職業(yè)的綜合待遇水平和穩(wěn)定性是個體進行職業(yè)選擇的重要考量因素。雖然教師的綜合待遇水平并不高，但該職業(yè)的穩(wěn)定性好，這成為大學畢業(yè)生選擇這一職業(yè)的重要原因。而取消教師編制也就意味著教師職業(yè)在就業(yè)市場中不再具有穩(wěn)定性這一優(yōu)勢，教師的職業(yè)吸引力必然受到影響。對于地處偏遠、條件艱苦地區(qū)的農(nóng)村學校，教師的職業(yè)吸引力將更弱，教師緊缺問題將更加嚴峻。第二，這一改革會削弱教師隊伍的穩(wěn)定性。取消教師編制意味著教師酬勞將與教師業(yè)績直接掛鉤，這種定薪方式會轉(zhuǎn)移教師的工作重心。為了取得更好的短期業(yè)績，部分教師將花費更多心思在業(yè)績考核上，從而無法專心從教。崗位聘任制允許教師在聘任期滿之后進行新的選擇，教師流動不再受到編制屬地限制，在業(yè)績壓力與經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，教師可自由選擇新的工作地點或者職業(yè)，偏遠艱苦地區(qū)教師隊伍穩(wěn)定性將大受影響。