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　　原標題：學前教育立法中權(quán)利沖突的主要表現(xiàn)

　　本文嘗試將學前教育立法中的主要權(quán)利沖突歸納為九種類型，其中前七種屬于權(quán)利之間的沖突，后兩種屬于權(quán)利內(nèi)部的沖突。

　　1．國家教育權(quán)與社會教育權(quán)的沖突

　　一方面，國家教育權(quán)和社會教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國家舉辦公辦幼兒園和社會舉辦民辦幼兒園的利益沖突上。學前教育的總體規(guī)模是有限的，任何一種類型幼兒園的規(guī)模擴張就意味著其他類型幼兒園的規(guī)?？s減。

　　《草案》第 6 條提出發(fā)展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學前教育資源，鼓勵、支持和規(guī)范社會力量參與。

　　在2018 年頒布的《 中央國務院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出: 到 2020 年，公辦園占比原則上達到 50%，公辦園和普惠性民辦園在園兒童達到 80%，同時要求小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園和普惠性民辦園。

　　《草案》則進一步提出小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園，這意味著公辦園在園兒童的占比將進一步增長。但是，對于民辦幼兒園舉辦者來說，公辦幼兒園的規(guī)模擴張就意味著民辦幼兒園的規(guī)?？s減。

　　另一方面，國家教育權(quán)和社會教育權(quán)的沖突表現(xiàn)為國家財政對公辦幼兒園和民辦幼兒園的不同支持力度上。在一定時間內(nèi)，政府投入學前教育的財政經(jīng)費是相對固定的，并通過一定的比例分配到公辦園和民辦園。

　　《草案》第 63 條第 2 款提出，各省要制定并落實公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經(jīng)費標準，以及普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準。這就意味著政府財政將按照不同標準分配到公辦園和普惠性民辦園，另外《草案》第 64 條專門提出政府應當通過多種形式支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。但值得注意的是，《草案》沒有提及對非普惠性民辦幼兒園的補助或支持。

　　2．國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突

　　國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國家對于學前兒童在家教育的態(tài)度上。2019 年，我國的學前教育毛入園率已經(jīng)達到 83．4%，遠遠超過了《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》確定的發(fā)展目標。但是我們應當看到，還有部分監(jiān)護人是希望讓學前兒童在家教育的。學前教育不是義務教育，不帶有強制性，這就需要國家為這部分監(jiān)護人提供在家教育的支持。

　　這其中既包括針對監(jiān)護人的教育支持，也包括為在家教育的學前兒童提供必要的教學、場所和機會的支持，例如定期組織在家教育的學前兒童進行集體活動。

　　國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)在政府與部分學前兒童監(jiān)護人在學前教育理念上的沖突上。例如，《草案》第 39 條第 1 款規(guī)定，幼兒園不得教授小學階段的教育內(nèi)容。但根據(jù)筆者在全國的問卷調(diào)研，僅有 6.5%的監(jiān)護人反對學前教育小學化。

　　3．國家教育權(quán)與幼兒園辦學權(quán)的沖突

　　國家教育權(quán)與幼兒園辦學權(quán)的沖突主要表現(xiàn)為幼兒園辦學自主權(quán)的范疇確定。政府如果對幼兒園內(nèi)部事務介入較多，就會導致幼兒園辦學自主權(quán)的縮減。《草案》中規(guī)定政府對幼兒園監(jiān)管的條文非常多，例如第 6 章具體規(guī)定了各個政府部門對幼兒園的安全管理、收費管理、信息公示、督導問責、質(zhì)量檢測等管理內(nèi)容，但是對于幼兒園內(nèi)部經(jīng)費、人事、工資、職稱、教學等辦學自主權(quán)相關(guān)內(nèi)容卻沒有提及。

　　4．國家教育權(quán)與教師教學權(quán)的沖突

　　國家教育權(quán)與教師教學權(quán)的沖突表現(xiàn)在工資待遇上。筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，57.03%的學前教師認為自己的收入低于當?shù)仄骄杖耄挥?.9%的學前教師認為自己的收入高于當?shù)仄骄杖?。根?jù)《教師法》第 25 條規(guī)定，教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平。

　　學前教師當然屬于教師，但是學前教師的平均工資一般和當?shù)毓珓諉T的工資差距非常大?！恫莅浮穼τ趯W前教師的工資收入沒有提及具體的標準或者參照，這很有可能使得學前教師低工資的現(xiàn)象一直持續(xù)，并繼而影響學前教育的整體質(zhì)量。

　　國家教育權(quán)與教師教學權(quán)的沖突還表現(xiàn)在公辦幼兒園教師編制上。筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當前我國公辦幼兒園編制緊缺問題極為嚴重，甚至有的公辦幼兒園僅有園長一人有編制。因此，公辦幼兒園教師編制的問題如果要得到根本解決，就意味著《學前教育法》必須在編制和經(jīng)費問題上有重大突破。

　　5．社會教育權(quán)與家庭教育權(quán)的權(quán)利沖突

　　社會教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在社會能否為學前兒童的監(jiān)護人提供其所希望的教育環(huán)境、教育場所和教育機會上。例如，社區(qū)能否為學前兒童提供適宜的活動場地，社會公共文化設(shè)施能否對學前兒童提供公益服務等。

　　對于社會有關(guān)機構(gòu)來說，學前兒童監(jiān)護人的這些要求可能會增加自身的建設(shè)成本和運營成本，從而形成兩者間的權(quán)利沖突。

　　社會教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)為部分民辦幼兒園的高收費與監(jiān)護人追求性價比之間的沖突。

　　例如，對于當前人民群眾意見較大的“入園貴”問題來說，并不是所有的幼兒園入園都貴，而只是一部分高收費的“貴族”“豪華”民辦幼兒園收費較高。《草案》在第 27 條專門設(shè)置了逐利限制條款，試圖確保學前教育的公益性導向，避免其淪落為營利的工具。

　　6．幼兒園辦學權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突

　　幼兒園與監(jiān)護人的權(quán)利沖突主要表現(xiàn)為在園兒童監(jiān)護人能否參與幼兒園的內(nèi)部治理。很多幼兒園辦園者擔心學前兒童監(jiān)護人過度參與幼兒園內(nèi)部事務，會影響幼兒園負責人的決策。但作為在園兒童監(jiān)護人，則期望能在幼兒園的內(nèi)部管理上發(fā)表自己的意見、影響幼兒園的決策、監(jiān)督幼兒園的辦園行為，因而形成兩種權(quán)利的博弈。

　　7．幼兒園辦學權(quán)與教師教學權(quán)的沖突

　　幼兒園辦學權(quán)與教師教學權(quán)的沖突也是一個長期的話題。出于便于管理的考量，幼兒園希望能通過內(nèi)部的管理制度、獎懲制度對教師的教育教學情況進行監(jiān)督管理，甚至進行獎懲，而學前教師則希望能有一個更加開放、寬松和人性化的管理空間。

　　同時，在工資待遇、聘用合同等方面，兩者都容易產(chǎn)生利益的差異，從而導致權(quán)利的沖突。

　　例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些幼兒園，尤其是民辦幼兒園為了規(guī)避《勞動法》第 20 條用人單位必須和連續(xù)在本單位工作十年以上人員簽訂無固定期限勞動合同的規(guī)定，就在教職工工作未滿十年時不再續(xù)簽勞動合同。再如，還有部分優(yōu)秀學前教師被其他幼兒園高薪挖走，也在一定程度上影響了幼兒園的正常辦園。

　　8．國家教育權(quán)內(nèi)部的權(quán)利沖突

　　在國家教育權(quán)等權(quán)利主體的內(nèi)部，也存在著權(quán)力沖突的現(xiàn)象。這種權(quán)力沖突，一方面表現(xiàn)為國家與地方各級政府在學前教育管理方面的權(quán)力競逐與義務規(guī)避; 另一方面則表現(xiàn)為同級政府不同政府部門之間的權(quán)力沖突。例如，有的政府部門希望擴展自己在學前管理方面的權(quán)限，而有的政府部門則希望推卸自己在學前管理方面的職責，因而引發(fā)國家教育權(quán)內(nèi)部的沖突。

　　這次《草案》將 0—3 歲早期教育排除在學前教育立法之外的部分原因，很可能是《草案》試圖通過回避教育行政部門與其他相關(guān)行政部門的利益博弈，避免《學前教育法》立法中途夭折。

　　9．學前兒童內(nèi)部的權(quán)利沖突

　　即使在學前兒童內(nèi)部，也存在著受教育權(quán)的沖突。

　　首先，《草案》第 2 條將學前教育的兒童年齡界定在 3 周歲到小學前，這就意味著 0—3 歲兒童接受學前教育的空間受到了擠壓。而如果將 0—3 歲兒童的學前教育納入《學前教育法》的范疇，又可能影響 3 歲到小學前兒童的學前教育投入。

　　其次，筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，88%的監(jiān)護人希望將孩子送到公辦幼兒園，這與我國當前公辦幼兒園在園兒童尚不足全部在園兒童總數(shù) 50%的現(xiàn)狀是沖突的，勢必會引發(fā)受教育權(quán)的內(nèi)部競爭。

　　最后，殘疾兒童和少數(shù)民族兒童需要在學前教育過程中得到更多或者更特殊的保障。但是在學前教育經(jīng)費總額有限的情況下，對這些少數(shù)群體的學前教育傾斜性投入，勢必削弱多數(shù)學前兒童的受教育權(quán)保障程度。從目前的《草案》看，對上述兩個群體的傾斜性保障尚缺乏實質(zhì)性的規(guī)定。