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　　原標(biāo)題：學(xué)前教育立法中權(quán)利沖突的主要表現(xiàn)

　　本文嘗試將學(xué)前教育立法中的主要權(quán)利沖突歸納為九種類型，其中前七種屬于權(quán)利之間的沖突，后兩種屬于權(quán)利內(nèi)部的沖突。

　　1．國家教育權(quán)與社會(huì)教育權(quán)的沖突

　　一方面，國家教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國家舉辦公辦幼兒園和社會(huì)舉辦民辦幼兒園的利益沖突上。學(xué)前教育的總體規(guī)模是有限的，任何一種類型幼兒園的規(guī)模擴(kuò)張就意味著其他類型幼兒園的規(guī)模縮減。

　　《草案》第 6 條提出發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源，鼓勵(lì)、支持和規(guī)范社會(huì)力量參與。

　　在2018 年頒布的《 中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出: 到 2020 年，公辦園占比原則上達(dá)到 50%，公辦園和普惠性民辦園在園兒童達(dá)到 80%，同時(shí)要求小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園和普惠性民辦園。

　　《草案》則進(jìn)一步提出小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園，這意味著公辦園在園兒童的占比將進(jìn)一步增長(zhǎng)。但是，對(duì)于民辦幼兒園舉辦者來說，公辦幼兒園的規(guī)模擴(kuò)張就意味著民辦幼兒園的規(guī)模縮減。

　　另一方面，國家教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)的沖突表現(xiàn)為國家財(cái)政對(duì)公辦幼兒園和民辦幼兒園的不同支持力度上。在一定時(shí)間內(nèi)，政府投入學(xué)前教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)是相對(duì)固定的，并通過一定的比例分配到公辦園和民辦園。

　　《草案》第 63 條第 2 款提出，各省要制定并落實(shí)公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著政府財(cái)政將按照不同標(biāo)準(zhǔn)分配到公辦園和普惠性民辦園，另外《草案》第 64 條專門提出政府應(yīng)當(dāng)通過多種形式支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。但值得注意的是，《草案》沒有提及對(duì)非普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助或支持。

　　2．國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突

　　國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國家對(duì)于學(xué)前兒童在家教育的態(tài)度上。2019 年，我國的學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)達(dá)到 83．4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《國家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》確定的發(fā)展目標(biāo)。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，還有部分監(jiān)護(hù)人是希望讓學(xué)前兒童在家教育的。學(xué)前教育不是義務(wù)教育，不帶有強(qiáng)制性，這就需要國家為這部分監(jiān)護(hù)人提供在家教育的支持。

　　這其中既包括針對(duì)監(jiān)護(hù)人的教育支持，也包括為在家教育的學(xué)前兒童提供必要的教學(xué)、場(chǎng)所和機(jī)會(huì)的支持，例如定期組織在家教育的學(xué)前兒童進(jìn)行集體活動(dòng)。

　　國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)在政府與部分學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人在學(xué)前教育理念上的沖突上。例如，《草案》第 39 條第 1 款規(guī)定，幼兒園不得教授小學(xué)階段的教育內(nèi)容。但根據(jù)筆者在全國的問卷調(diào)研，僅有 6.5%的監(jiān)護(hù)人反對(duì)學(xué)前教育小學(xué)化。

　　3．國家教育權(quán)與幼兒園辦學(xué)權(quán)的沖突

　　國家教育權(quán)與幼兒園辦學(xué)權(quán)的沖突主要表現(xiàn)為幼兒園辦學(xué)自主權(quán)的范疇確定。政府如果對(duì)幼兒園內(nèi)部事務(wù)介入較多，就會(huì)導(dǎo)致幼兒園辦學(xué)自主權(quán)的縮減。《草案》中規(guī)定政府對(duì)幼兒園監(jiān)管的條文非常多，例如第 6 章具體規(guī)定了各個(gè)政府部門對(duì)幼兒園的安全管理、收費(fèi)管理、信息公示、督導(dǎo)問責(zé)、質(zhì)量檢測(cè)等管理內(nèi)容，但是對(duì)于幼兒園內(nèi)部經(jīng)費(fèi)、人事、工資、職稱、教學(xué)等辦學(xué)自主權(quán)相關(guān)內(nèi)容卻沒有提及。

　　4．國家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突

　　國家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突表現(xiàn)在工資待遇上。筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，57.03%的學(xué)前教師認(rèn)為自己的收入低于當(dāng)?shù)仄骄杖?，只?.9%的學(xué)前教師認(rèn)為自己的收入高于當(dāng)?shù)仄骄杖?。根?jù)《教師法》第 25 條規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平。

　　學(xué)前教師當(dāng)然屬于教師，但是學(xué)前教師的平均工資一般和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資差距非常大?！恫莅浮穼?duì)于學(xué)前教師的工資收入沒有提及具體的標(biāo)準(zhǔn)或者參照，這很有可能使得學(xué)前教師低工資的現(xiàn)象一直持續(xù)，并繼而影響學(xué)前教育的整體質(zhì)量。

　　國家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突還表現(xiàn)在公辦幼兒園教師編制上。筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國公辦幼兒園編制緊缺問題極為嚴(yán)重，甚至有的公辦幼兒園僅有園長(zhǎng)一人有編制。因此，公辦幼兒園教師編制的問題如果要得到根本解決，就意味著《學(xué)前教育法》必須在編制和經(jīng)費(fèi)問題上有重大突破。

　　5．社會(huì)教育權(quán)與家庭教育權(quán)的權(quán)利沖突

　　社會(huì)教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在社會(huì)能否為學(xué)前兒童的監(jiān)護(hù)人提供其所希望的教育環(huán)境、教育場(chǎng)所和教育機(jī)會(huì)上。例如，社區(qū)能否為學(xué)前兒童提供適宜的活動(dòng)場(chǎng)地，社會(huì)公共文化設(shè)施能否對(duì)學(xué)前兒童提供公益服務(wù)等。

　　對(duì)于社會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)來說，學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人的這些要求可能會(huì)增加自身的建設(shè)成本和運(yùn)營成本，從而形成兩者間的權(quán)利沖突。

　　社會(huì)教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)為部分民辦幼兒園的高收費(fèi)與監(jiān)護(hù)人追求性價(jià)比之間的沖突。

　　例如，對(duì)于當(dāng)前人民群眾意見較大的“入園貴”問題來說，并不是所有的幼兒園入園都貴，而只是一部分高收費(fèi)的“貴族”“豪華”民辦幼兒園收費(fèi)較高?！恫莅浮吩诘?27 條專門設(shè)置了逐利限制條款，試圖確保學(xué)前教育的公益性導(dǎo)向，避免其淪落為營利的工具。

　　6．幼兒園辦學(xué)權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突

　　幼兒園與監(jiān)護(hù)人的權(quán)利沖突主要表現(xiàn)為在園兒童監(jiān)護(hù)人能否參與幼兒園的內(nèi)部治理。很多幼兒園辦園者擔(dān)心學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人過度參與幼兒園內(nèi)部事務(wù)，會(huì)影響幼兒園負(fù)責(zé)人的決策。但作為在園兒童監(jiān)護(hù)人，則期望能在幼兒園的內(nèi)部管理上發(fā)表自己的意見、影響幼兒園的決策、監(jiān)督幼兒園的辦園行為，因而形成兩種權(quán)利的博弈。

　　7．幼兒園辦學(xué)權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突

　　幼兒園辦學(xué)權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突也是一個(gè)長(zhǎng)期的話題。出于便于管理的考量，幼兒園希望能通過內(nèi)部的管理制度、獎(jiǎng)懲制度對(duì)教師的教育教學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)督管理，甚至進(jìn)行獎(jiǎng)懲，而學(xué)前教師則希望能有一個(gè)更加開放、寬松和人性化的管理空間。

　　同時(shí)，在工資待遇、聘用合同等方面，兩者都容易產(chǎn)生利益的差異，從而導(dǎo)致權(quán)利的沖突。

　　例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些幼兒園，尤其是民辦幼兒園為了規(guī)避《勞動(dòng)法》第 20 條用人單位必須和連續(xù)在本單位工作十年以上人員簽訂無固定期限勞動(dòng)合同的規(guī)定，就在教職工工作未滿十年時(shí)不再續(xù)簽勞動(dòng)合同。再如，還有部分優(yōu)秀學(xué)前教師被其他幼兒園高薪挖走，也在一定程度上影響了幼兒園的正常辦園。

　　8．國家教育權(quán)內(nèi)部的權(quán)利沖突

　　在國家教育權(quán)等權(quán)利主體的內(nèi)部，也存在著權(quán)力沖突的現(xiàn)象。這種權(quán)力沖突，一方面表現(xiàn)為國家與地方各級(jí)政府在學(xué)前教育管理方面的權(quán)力競(jìng)逐與義務(wù)規(guī)避; 另一方面則表現(xiàn)為同級(jí)政府不同政府部門之間的權(quán)力沖突。例如，有的政府部門希望擴(kuò)展自己在學(xué)前管理方面的權(quán)限，而有的政府部門則希望推卸自己在學(xué)前管理方面的職責(zé)，因而引發(fā)國家教育權(quán)內(nèi)部的沖突。

　　這次《草案》將 0—3 歲早期教育排除在學(xué)前教育立法之外的部分原因，很可能是《草案》試圖通過回避教育行政部門與其他相關(guān)行政部門的利益博弈，避免《學(xué)前教育法》立法中途夭折。

　　9．學(xué)前兒童內(nèi)部的權(quán)利沖突

　　即使在學(xué)前兒童內(nèi)部，也存在著受教育權(quán)的沖突。

　　首先，《草案》第 2 條將學(xué)前教育的兒童年齡界定在 3 周歲到小學(xué)前，這就意味著 0—3 歲兒童接受學(xué)前教育的空間受到了擠壓。而如果將 0—3 歲兒童的學(xué)前教育納入《學(xué)前教育法》的范疇，又可能影響 3 歲到小學(xué)前兒童的學(xué)前教育投入。

　　其次，筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，88%的監(jiān)護(hù)人希望將孩子送到公辦幼兒園，這與我國當(dāng)前公辦幼兒園在園兒童尚不足全部在園兒童總數(shù) 50%的現(xiàn)狀是沖突的，勢(shì)必會(huì)引發(fā)受教育權(quán)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。

　　最后，殘疾兒童和少數(shù)民族兒童需要在學(xué)前教育過程中得到更多或者更特殊的保障。但是在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總額有限的情況下，對(duì)這些少數(shù)群體的學(xué)前教育傾斜性投入，勢(shì)必削弱多數(shù)學(xué)前兒童的受教育權(quán)保障程度。從目前的《草案》看，對(duì)上述兩個(gè)群體的傾斜性保障尚缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。