摘要: 原標題：影子教育現狀及影響 2018年，教育部學校規(guī)劃建設發(fā)展中心就影子教育調查了全國22個省（自治區(qū)、直轄市）84個縣（市、區(qū)）共110萬名五年級、八
原標題：影子教育現狀及影響
2018年，教育部學校規(guī)劃建設發(fā)展中心就影子教育調查了全國22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）84個縣（市、區(qū)）共110萬名五年級、八年級的學生及相關的家長、教師，收集了系統翔實的調查數據，進行了全局式的分析，形成了體系化的調查報告，為本研究提供了重要依據和寶貴觀點。
（一）影子教育的現狀特點
調查顯示，我國中小學生參與影子教育的比例較高（達62.33%），不同分類維度均有較大差異（見表1），經多年發(fā)展已形成較為鮮明的自身特色。一是總體規(guī)模大，發(fā)展迅速。2016年我國中小學生影子教育市場規(guī)模超8000億元，參與影子教育及非學科類輔導的學生規(guī)模超1.37億人，學生覆蓋率達96.48%。2004年城區(qū)中小學生參與影子教育及非學科類輔導的比例為65.6%、73.8%，到2018年僅影子教育參與率已達77.08%、66.29%。
同時，線上影子教育隨著“互聯網+”技術的推廣呈井噴式增長。2018年我國在線教育總體市場規(guī)模同比2017年（2162億元）增長45.02%，勢頭強勁。二是區(qū)域差異大，中部地區(qū)參與率較高。相較而言，中西部地區(qū)家長憑借影子教育提升子女學業(yè)成就、改變子女或家庭命運的期望更高；東部地區(qū)家長讓子女參與各科影子教育及各類非學科輔導的全面發(fā)展訴求更強，藝術、體育等培訓率較高。
僅就影子教育而言，中部學生參與率稍高于東部，與西部差異較小。三是科目不平衡，數學英語占比較高。小學生參與影子教育科目排名前三的為外語、數學、語文，初中則為數學、外語、物理，這與應試教育及科目難度有關。四是受家庭經濟影響顯著，城區(qū)家庭支出較多。一般認為，城區(qū)家庭經濟條件好于鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村。從表1看，城區(qū)學生影子教育參與率為71.69%，鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村學生參與率則分別為49.86%和41.54%；年支出在一萬元以上的家庭占比，城區(qū)（15.1%）亦遠高于鎮(zhèn)區(qū)（2.29%）和鄉(xiāng)村（1.52%）。
表1 2018年我國中小學生參與影子教育的情況
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影子教育發(fā)展繁榮，具有一定社會價值：提供個性化教育、滿足教育選擇性需求；督促學生假期學習，提高學生學習能力；助推個人發(fā)展，促進社會層級流動。影子教育成為教育消費的重要內容，同時提供了大量工作機會，2016年提供教師崗位700萬～850萬個。
然而，影子教育逐漸泛濫，消極影響日益凸顯。一方面是其自身發(fā)展中出現的消極影響。部分影子學校證照不齊、場地條件不達標、辦學資質不足、教學水平不高、教育質量無法保證，權益保障差、維權難等，這些問題導致影子教育備受詬病。另一方面是由影子教育發(fā)展引起的消極影響。
一是加重學生學業(yè)負擔。在參加影子教育的中小學生中，每日課后參與影子教育的占61.3%，周末參與的占14.4%，另有24.3%學生兼而有之。學業(yè)負擔的增加，影響學生正常休息，不利于學生的體質健康、興趣培養(yǎng)和素養(yǎng)提升。二是影響主流學校教育。長時間學習讓學生在校期間身心疲憊，效率低下；當學校教育和影子教育的教學方式不同時，學生多因影子教育的高收費及宣傳噱頭而傾向于低估學校教師教學能力，削弱在校學習的興趣和動機。三是增加家庭經濟負擔。影子教育增加教育消費，加重中低收入家庭經濟負擔。據統計，2016年全國中小學生生均補習支出達2311.97元，全國家庭影子教育總支出516.97億元。四是維持和加劇教育不公平。受“劇場效應”影響，大家都盲目加大投入影子教育的時間和精力成本，而相對差距依然存在。高收入家庭可選擇性高，接受更多更優(yōu)質的影子教育，但中低收入家庭只能負擔少量或無法負擔影子教育。
二、影子教育長效治理困境
馬克·貝磊指出，影子教育治理策略包括放任、禁止、規(guī)范、鼓勵，其中規(guī)范還包括監(jiān)督但不干預、規(guī)范與控制。韓國、毛里求斯、柬埔寨、緬甸等都曾短暫禁止過影子教育，但均證明難以實現。不丹雖官方禁止，但仍無法阻止影子教育潛生暗長?；趪H經驗和自身國情，我國對影子教育采取“規(guī)范與控制”的治理措施。
從2008年《關于規(guī)范教育收費進一步治理教育亂收費工作的實施意見》到2019年《教育部等六部門關于規(guī)范校外線上培訓的實施意見》，國家從不同角度開展影子教育治理，尤以《國務院辦公廳關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）為標志，全面啟動影子教育整治工作。
總體上，專項治理工作主要是解決“管什么”“現在怎么管”“今后怎么管”的問題。一是管什么，即設立標準。各地依據地方實情研制設置標準，包括學校名稱、宣傳廣告、收費退費等規(guī)范，以及舉辦者、場所條件、教師資格、教育內容及形式、課程時間等要求，為治理影子教育提供重要參照。二是現在怎么管，即全面排查整改。各地制訂詳細的行動方案，對治理步驟和階段、手段和方法等作具體規(guī)定，結合《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規(guī)定》《教育部辦公廳等四部門關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，嚴查在職教師參與影子教育及提前超綱教學、強化應試、組織考試競賽等違規(guī)行為。三是今后怎么管，即建立審批登記、備案、監(jiān)督審查、財務管理和公開制度等長效管理機制?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》《關于深化教育體制機制改革的意見》均分別提出，應嚴格規(guī)定影子學校的審批登記和辦學資質等“入場資格”審查。
以“疏堵結合、屬地管理、聯合執(zhí)法、社會監(jiān)督、協同治理”為特征的專項治理開展以來取得顯著成效。截至2018年底，全國共排查線下影子學校40.1萬所，查處問題學校27.3萬所（68.03%），整改27.0萬所，整改率98.93%；線上影子教育排查工作于2019年底完成備案排查工作，預計到2020年底建立起較為完善的全國統一監(jiān)管體系。教育部官網通報，截至2018年7月北京市責令整改影子學校2276所，實施行政處罰303次；杭州市排查問題學校2260所，責令整改539所，停辦203所；上海累計關停1300余所。“全國校外培訓機構管理服務平臺”及“全國校外線上培訓管理服務平臺”上線并公布黑白名單。2019年5月教育部部署專項治理“回頭看”，6月基教司派7個調研組分赴北京、浙江、陜西等10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實地調研，發(fā)現了治理中的一些現實和潛在問題。
?。ㄒ唬┍O(jiān)管標準模糊，可操作性差
調研發(fā)現，影子教育專項治理政策存在政策預期模糊、規(guī)范標準不清等問題，導致政策的可操作性差。在專項治理政策制定之初，相關部門對影響影子教育質量的部分問題有所了解，但對問題可能的表征形式無法全面預設，為治理實踐帶來了困難。教師資質問題是影響影子教育質量的重要因素，近四成教師非教育或師范類專業(yè)，擁有教師資格證的更是寥寥無幾，近1/3家長對影子學校教師整體專業(yè)素養(yǎng)持懷疑態(tài)度。專項治理要求教師具有相應教師資格、符合國家有關規(guī)定，但缺乏明確的查驗措施。提前超綱教學也是本次專項治理重點，但影子學校課程體系復雜、原版或自編教材樣式繁多、教學內容即時性強，治理政策缺乏明確的超綱認定標準和審查機制，審查困難大。
教師教學資質查驗和提前超綱教學認定成為監(jiān)管難題，致使教學質量無法保證。在教學資質上，政策要求國內教師到2020年6月擁有教師資格證，拒不整改的予以處罰直至吊銷辦學許可。但影子學校所提供教師資格證號是否屬實，是否屬于本校教師，借用他人證號、購買他人教師資格證掛靠以應付審查等隱蔽行為實難查驗。外籍教師擁有外國人工作許可證的較少，未正規(guī)登記的“黑外教”問題近來成為輿論焦點，社會影響較大，教學能力和犯罪記錄的查驗審核是難點。在教學內容上，一對一、電話、線上（網站或App）等影子教育形式時間靈活、即時性強，小升初等項目打著“課程銜接”的幌子行超綱教學之實，拓展閱讀、延伸練習等具體教學內容也披著“素質提升”的馬甲在超綱的邊緣試探。治理政策缺乏明確的操作標準，成為影子教育治理的嚴峻挑戰(zhàn)。
（二）執(zhí)法力量薄弱，制約力不足
訪談了解到多個省份教育執(zhí)法力量單薄，聯合執(zhí)法存在權責不明、相關部門不主動作為，制約手段不健全、處罰力度不夠等問題，嚴重影響治理持續(xù)性。各地教育行政部門普遍存在執(zhí)法人員數量有限、專業(yè)度不夠、能力經驗不足等問題。在聯合執(zhí)法方面，工商等協作部門因工作界限模糊和職責不清而推諉扯皮、不積極執(zhí)法、不主動作為，影響長效治理；當地政府的重視程度，對協作部門參與執(zhí)法的積極性也有重要影響。同時，專項治理政策未明確制約及處罰措施，造成執(zhí)法部門對違法違規(guī)行為監(jiān)管不足、處罰不力，未能形成警示作用。
執(zhí)法力量薄弱，未能有效制約違規(guī)影子教育行為，導致前期治理努力付諸東流、各種違規(guī)行為死灰復燃、消費者退費維權頻見報端，這些問題嚴重影響教育執(zhí)法公信力。在職教師參與影子教育、提前超綱教學、無證辦學等嚴重違法違規(guī)行為依然存在，甚至部分排查中責令整改或關停的影子學校改頭換面卷土重來，資本套利等亂象愈演愈烈。2016年影子學校教師15.9%（111.30萬～135.15萬人）為在職教師，一些影子學校雖聘用在職教師但未如實登記；一些在職教師于家中進行影子教育，因其解決家長難以輔導作業(yè)的問題、緩解輔導作業(yè)造成的親子矛盾而市場需求旺盛，再加上懲戒力度較小，屢禁不止。一些影子學校將學費用于放貸，甚至要求學費交到信貸網站，通過資本套利獲益；一些影子學校利益至上，在形成一定區(qū)域規(guī)模后通過轉手實現資本套利等。
?。ㄈ﹫?zhí)法重心易變，監(jiān)管難度大
當前，影子教育發(fā)展的社會土壤深厚，市場需求旺盛、勢頭持續(xù)強勁。一方面是文化傳統因素。我國自古頌揚“頭懸梁、錐刺股”“書山有路勤為徑”的學習態(tài)度，家長對子女均有“望子成龍”的美好期待。另一方面是社會現實因素。知識經濟時代，競爭愈加激烈、考試壓力不斷加大、對教育的選擇性需求持續(xù)增長。2018年我國高中教育毛入學率88.8%，高等教育毛入學率48.1%，為進入更好的高校就讀，各地普遍反映家長固守“不能輸在起跑線”的傳統思想，在家庭經濟承受范圍內盡可能投資影子教育。再加上專項治理工作中大量問題影子學校被關停，致使影子教育需求短期內迅速擴容、市場空間巨大。
為吸納違規(guī)影子學校停辦而釋放出的生源，現存影子學校呈現非理性擴張態(tài)勢。一是小微型影子學校隱秘擴張，大量不符合設置標準、未達到辦學資質要求、提前超綱教學的影子學校轉為地下，“打游擊”式開展教學，難以監(jiān)管。二是一些影子學校轉型發(fā)展，介入課后服務或掛牌“研學旅行”，成監(jiān)管灰色地帶，造成影子教育碎片化、隱蔽化發(fā)展，擾亂市場秩序。三是影子教育巨頭盲目擴張，某全國性影子教育巨頭僅2019年3～5月即增設49個教學點、招生17.18萬人次（同比上年增長40.6%），而經營利潤較上年同期下降7.3%，凈虧損730萬美元。盲目投入大量人員和資金儲備，催生影子學校教學質量下降、資金鏈斷裂等隱患。
三、影子教育長效治理對策
日益復雜的影子教育亂象和重心變化，削弱既有政策約束力、加大市場監(jiān)管難度，管理的危機、市場的失靈都指出原有管理理念和體制的缺陷，不適應新形勢下影子教育的規(guī)范控制。固化的、自上而下的、權威力量強制施行的單向管理，已無法適應社會和時代發(fā)展要求，在愈加棘手的現實問題中頗顯無力，迫切需要對監(jiān)管政策進行調整升級。對適應多元主體參與的新調節(jié)機制，即治理理論的引入迫在眉睫。全球治理委員會《我們的全球伙伴關系》報告指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。概括地說，治理具有過程性、協調性、互動性和共治性的特點。影子教育涉及辦學者、教師、學生、家長等多元參與主體，需調動多主體共同參與，推進治理不斷完善、多元博弈、持續(xù)創(chuàng)新、協商共治、加大自治。
（一）不斷完善管理機制標準化，優(yōu)化政策操作性
治理創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙提出，治理即一系列活動領域里的管理機制和相關制度。而制度的有效性受透明度、健全度、智識秩序等內外在關鍵因素影響。針對教師教學資質標準模糊、提前超綱教學難認定的問題，要保證標準明確、制度獲廣泛認可而達成治理共識，確保管理機制發(fā)揮作用。
建立教學資質標準，由第三方評估和審核教師資質水平。省教育廳與當地師范院校、公安廳等合作設立由教育專家領導的第三方機構，明確影子教育教師資質標準，聯合國家外國專家局開展教師資格審查。尤其重視外籍教師的教學能力評估標準確定和犯罪歷史記錄核查，對聘請非持證外教的影子學校予以撤銷辦學許可。建立本省包括外籍教師在內的影子教育教師資源庫，做好信息錄入及人員調配，以年為單位更新。為需要的教師提供教師資格證考試、教學技能等培訓。保證影子學校存量及增量教師的教學資質，保障影子教育質量和學生身心健康。
建立教材認定標準與定期審查制度，確保影子教育內容規(guī)范。制定包括提前超綱教學標準在內的審定制度，新知識內容超過16%視為提前超綱教學，達到36%視為嚴重違規(guī)?？茖W研究發(fā)現人工和生物神經網絡均存在最優(yōu)的85%學習規(guī)則，即當訓練錯誤率在15.87%時達到一定準確率所需的訓練次數最少；當錯誤率在36%時，為達到同樣準確率所需的訓練次數翻倍，訓練負擔過重。定期開展以縣（市、區(qū)）為單位的影子教育教材審核工作。聚焦原版引入教材的中國地圖完整性及政治正確性、無明顯宗教宣傳傾向、無提前超綱教學及強化應試現象、無盜版和侵權嫌疑，尤其關注教材及練習冊上的廣告及鏈接，確保教學內容規(guī)范、積極向上、有利學生發(fā)展。
（二）多元博弈提高聯合執(zhí)法度，強化問責制約力
治理涉及公、私部門等多元主體間的溝通表達和博弈互動，容易因邊界模糊而導致低效。針對影子教育執(zhí)法力量薄弱、懲處不力、聯合執(zhí)法不主動作為等問題，要強化伙伴式的合作，要強調相互獨立、沖突的利益對正式制度的服從。
強化多部門聯合執(zhí)法制度，強化行政主體問責機制。明確多部門聯席會議及聯合執(zhí)法制度權責，厘清省縣區(qū)三級教育行政主體工作任務，操作化定義相關職責，有效執(zhí)行聯動協同機制。明確影子教育長效治理領導及管理部門，各省教育廳分派副廳長分管并負責指導統籌本省工作，教育廳督導處、各地督導科負責日常監(jiān)管和年審等，牽頭相關部門開展隨機排查，重點關注熱點區(qū)域。將影子教育治理納入工作績效評估，嚴肅問責監(jiān)管中不主動作為、不嚴格落實治理措施的相關責任人，視情節(jié)和輿論程度給予相應行政處罰。
加強主流學校自主管理，限制在職教師參與影子教育。主流學校在職教師提供影子教育不僅干擾義務教育實施，也滋生腐敗。日本、印度、馬來西亞、柬埔寨、緬甸等國家均禁止在職教師從事影子教育。研究發(fā)現50%農村學生的影子教育教師是自己主流學校教師，他們參與影子教育的概率、時間和支出與高考成績負相關，原因在于這些教師降低學校教育質量以獲得更多影子教育收入。督促學校主體加強自主管理，對違規(guī)教師予以教育規(guī)勸和警告；教育行政部門對屢教不改個體要加大處罰，視情節(jié)予以通報批評、責令退還學費、開除到撤銷教師資格證等處罰，對所在學校取消當年評優(yōu)資格迫使學校強化自查。
（三）持續(xù)協調深化制度創(chuàng)新力，增強監(jiān)管穩(wěn)定性
治理權威之一格里·斯托克指出治理意味著政策制定者更樂于應付各種不確定性，而政府的能力和責任均在于可以動用新的工具和技術來控制和指引。鑒于影子教育市場資本套利、游擊化及非理性擴張等失序和變異問題，應與時俱進、及時協調管理制度、創(chuàng)新監(jiān)管模式，使治理手段持續(xù)穩(wěn)定有效。
創(chuàng)新財務管理制度，加強對影子學校的財務監(jiān)管和失信懲戒。市場監(jiān)管部門加快落實影子教育財務監(jiān)管，通過信用積分體系、財務隨機公開制度、第三方管理等方式保障資金安全與用途，嚴防資本套利、保障消費者合法權益。上海“單用途預付消費卡”、寧波12分信用積分體系等均值得借鑒。還應制定詳細、可行可操作的處罰和制約制度，對失信主體視情節(jié)予以列入黑名單、行政處罰、撤銷辦學許可、負民事責任等相應懲戒，加大失信成本，引導誠信規(guī)范經營。
創(chuàng)新監(jiān)管模式，限制影子學校盲目擴張。集中化管理小微型影子學校，建設影子教育中心，實施員工制和伙伴制并行的人員管理模式，以房租、水電優(yōu)惠等措施吸引入駐，對不符合資質的教師統一組織培訓，保障教育質量。設置影子教育巨頭擴張的控制標準，對影子教育巨頭在同區(qū)域內超過一定數量后的教學點審批，要求提交詳細的教師資質及財務情況報告，并設置區(qū)域點數上限，有效避免地區(qū)壟斷、質量縮水、破產停課等盲目擴張后果發(fā)生，規(guī)范行業(yè)理性發(fā)展。
?。ㄋ模┲ν七M學校教育優(yōu)質化，提高主體責任感
治理理論指出主體間存在權力依賴，僅依靠政府的強制約束手段無法實現復雜社會和多變市場的最優(yōu)化資源配置。鑒于影子教育市場土壤深厚，應強調主流學校的責任感，推動學校教育變革。丹麥、瑞典、芬蘭、荷蘭等國家影子教育市場規(guī)模小，歸功于主流學校教育質量更高，能充分滿足學生需要。
改善課堂教學，加強影子教育源頭治理。要充分利用信息技術更新和完善互動式教學方式、改進資源配置方式、強化教師隊伍建設，有效提升學校教育質量。提高主流學校教師工資，適當減弱其參與影子教育獲得額外收入的需求，有效增加存量教師投入教育的意愿、吸引更多優(yōu)秀的增量教師。嚴格控制班額，推廣“翻轉課堂”，充分利用“智慧教室”及資源平臺實踐“互動課堂”，滿足更個性化的教育需求，從源頭上治理影子教育。
改善課外服務，增加影子教育可替代性?！督逃哭k公廳關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》重申加強學校課后服務工作，由市財政撥款，家長只需承擔極少費用。調研發(fā)現，海寧市公辦小學已全面實施，市財政投入700萬余元，發(fā)放39萬張低收入家庭學習券，學生參與率99.88%。要充分利用家長資源、積極探索素養(yǎng)教育、提供免費補差輔導，積極推進、加速覆蓋。要倡導明星教師錄制共享式微課，建立官方“虛擬學校”，促進課外“移動學習”。建立“學長制”，選拔優(yōu)秀學長為有需要的學生提供針對性、跟蹤式輔導。有效分流影子教育擴張市場、減輕家庭經濟負擔。
?。ㄎ澹┖献鞴芾硗晟粕鐣仓涡?，加大行業(yè)自治力
善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是國家權力向社會的回歸。針對影子教育隱蔽化、盲目化發(fā)展，要加強社會公眾參與共治、強化影子教育自身自治，引導市場有序發(fā)展。
推進社會宣傳，實現公眾參與“互聯網+共治”。加強科學宣傳、依托相關公眾號及App、爭取多元主體參與、形成多中心治理。加快推進《家長手冊》研制發(fā)放，大力宣傳合理報班、科學育兒理念及影子教育客觀弊端，整體上提高家長對影子學校的甄別能力和對虛假宣傳噱頭的警惕意識。廣泛動員社會公眾共同參與治理，鼓勵舉報隱蔽性較高的違規(guī)行為，公開舉報方式（電話、郵箱、網址等），暢通監(jiān)督及投訴渠道，全面實現社會共治，使影子教育透明化、公開化，協同營造影子教育健康發(fā)展生態(tài)。
推進建設自治體系，實施行業(yè)認證評估。斯托克認為，治理意味著形成自主自治網絡。要鼓勵影子學校加入《中小學生校外培訓機構自律公約》，鼓勵在職教師形成自律聯盟?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強調行業(yè)協會在教育公共治理中的作用。要支持中國民辦教育協會影子教育自治協會轉型升級，充分發(fā)揮行業(yè)自治功能，緩解教育行政部門在治理中的執(zhí)法壓力。借鑒日本全國學習塾協會以保護影子學校及教師的合法權益為己任，獲取權威公信力和社會影響力。設立地區(qū)分會，以自主申報、現場監(jiān)測、公開發(fā)布等方式認證和評估影子學校，并頒發(fā)合格、優(yōu)秀、模范三等級認證書與銅牌，引領行業(yè)質量提升。
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